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生態環境保護綜合執法隊伍的定位及運行機制

時間:2019-03-19  來源:www.aekdi.tw  作者:國際園林博覽會

3月19日消息:《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)近日印發,《指導意見》明確了深化生態環境保護綜合行政執法改革的主要任務,其核心是整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。 

前面幾篇文章,我們就綜合執法隊伍的職責、機構、層級以及隊伍建設等方面進行了解讀,文章刊登以后,多位讀者通過來信和來電的方式參與討論,特別是地方生態環境部門的同志提出了很多現實問題的解決辦法,對豐富解讀和改革探索起到了積極作用。通過與讀者的交流,我們發現關于還存在一定的爭論,今天我們將就此問題和大家做進一步探討。我們認為,要找準定位、理順機制,發揮好綜合執法隊伍應有的作用,務必要處理好以下三個方面的問題。

解讀1:生態環境保護綜合執法隊伍接受同級生態環境主管部門的領導

《指導意見》指出,生態環境保護綜合執法隊伍主要職能是依法查處生態環境違法行為,依法開展污染防治、生態保護、核與輻射安全等方面的日常監督檢查。生態環境部門統一負責生態環境保護執法工作,支持生態環境保護隊伍實施行政執法。這一表述,明確了生態環境主管部門是生態環境保護綜合執法隊伍的領導部門的定位,從頂層設計上為綜合執法隊伍履職明確了方向。

生態環境保護執法,起步較晚,對“以誰的名義執法”一直有不同的看法,而以誰的名義執法,將對執法程序、行政復議等環節產生影響。目前絕大多數地方生態環境部門均以部門名義執法,能夠較好地履行執法職責。新的《環境保護法》第二十四條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門,有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。”由此可見,目前環境執法隊伍依然是受委托執法。

既然法律的框架無法突破,那么如何在法律框架下更好地發揮執法隊伍的作用,《指導意見》提出了生態環境主管部門是生態環境保護綜合執法隊伍的領導部門的定位。在具體實踐中,生態環境主管部門作為領導部門,履行執法隊伍建設的領導責任,統籌做好隊伍管理、對外協調等支持行政執法的職責。而對綜合執法隊伍,《指導意見》指出了規范化、現代化、專業化、制度化的發展方向,真正做到“讓專業的人,專心,做專業的事”。

同時,與之相匹配,在基層執法方面,《指導意見》提出“局隊合一”的模式,壓實縣級生態環境分局對生態環境執法的領導責任,把資源和力量向執法一線傾斜。對于“局隊合一”的具體落實形式,《指導意見》賦予了地方很大自主權,要求結合實際情況落實。建議可參考公安機關內設刑警、交警大隊的模式,縣級生態環境分局可以內設生態環境保護綜合行政執法隊伍。

解讀2:理順生態環境保護綜合執法隊伍與相關行業管理部門權責關系

相關行業管理部門不再保留生態環境保護執法隊伍。從中央深化行政執法體制改革的總體要求來看,《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》規定,深化行政執法體制改革,目的是“解決多頭多層重復執法問題”,實現路徑是“相對集中行政處罰權,整合精簡執法隊伍”“整合同一領域或相近領域執法隊伍”“探索實行跨領域跨部門綜合執法”。《深化黨和國家機構改革方案》第五十一條要求,“整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍,統一實行生態環境保護執法”。《指導意見》堅持優化、協調、高效的原則,整合相關部門污染防治和生態保護執法職責,相對集中行政處罰權,組建生態環境保護綜合執法隊伍,按照編隨事走、人隨編走的原則,相關行業管理部門污染防治和生態保護執法人員同步劃轉至生態環境保護綜合執法隊伍。相關行業管理部門劃轉生態環境保護領域執法職能后,不再行使相關領域原有執法權,不再保留生態環境保護執法隊伍。

執法權整合不影響相關部門行業管理的完整性。綜合執法隊伍的定位是執法辦案,職責整合范圍僅限于行政處罰權,以及檢查權和強制權,不排斥行業監管主體責任,相關部門仍需在源頭和過程中承擔日常監管責任。在工作關系上,相關行業管理部門與綜合執法隊伍屬于業務指導關系,對于劃轉的執法事項,國家或省級相關行業管理部門通過制定相關業務政策、法規、標準和技術規范等措施進行業務指導。在組織架構上,可以依托環委會或者聯席會議機制,協調加強對綜合生態環境保護執法的有關業務指導。相關行業管理部門履行生態環境保護“一崗雙責”,在日常監管中發現生態環境保護違法行為的,可參照行政執法與刑事司法銜接機制模式,依法移交綜合執法隊伍查處。

解讀3:加強生態環境保護綜合執法隊伍與其他綜合執法隊伍之間的執法協同

執法協同,主要是指執法隊伍之間對于特別問題的職能協調、工作銜接和聯合行動機制,用以協調在行使生態環境執法職責時可能發生的沖突。主要從兩個方面來理解。

一方面,即使職責再整合、再集成,往往還是會出現職責交叉,而且此次改革后,仍然有部分生態環境保護執法職責需要農業、交通等部門執行,例如“漁業船舶污染防治”的執法權,這就需要加強各綜合執法隊伍間的執法協同。

另一方面,各綜合執法隊伍之間“隔行如隔山”,互相不了解、不清楚對方職責所在。對于同一違法主體的違法行為,因執法依據不同、方式不同,各支執法隊伍的執法難度和效果也大相徑庭。例如,在建筑施工噪聲執法中,生態環境執法隊伍依據噪聲污染的有關規定,執法手段較為單一,處罰力度較弱。但是,對于住建部門來說,因掌握著違法主體建筑施工許可證這一命門,其執法的力度和效果更好。對于生產性企業來講,生態環境部門因為對上市、信貸有著一票否決權,往往比其他部門執法更有力量。為降低執法成本、形成執法合力、確保執法效果,也需要加強各綜合執法隊伍間的執法協同。

由此可見,加強各綜合執法隊伍之間的執法協同,取長補短,將是生態環境保護執法隊伍履職盡責的重要補充。《指導意見》特別指出,加強生態環境保護綜合執法隊伍與其他綜合執法隊伍的協同,特別是在專業技術要求適宜、執法頻率高、與群眾生產生活密切相關的領域,鼓勵各地結合實際,積極探索實行跨領域跨部門綜合執法。

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